Autor: Prof. Jarosław Szymanek

Często mówi się o reformie sądownictwa w Polsce po 2015 roku jako o zamachu na rządy prawa i upadku demokracji. Można na nią jednak spojrzeć z innej perspektywy – jako na ostateczne pożegnanie z obiegowym kontraktem politycznym, na podstawie którego z procesu transformacji konstytucyjnej usunięto tzw. trzecią władzę.

Kwestia reformy sądownictwa w polskich debatach politycznych

Reformy sądownictwa są stale powracającym tematem polskiego dyskursu publicznego co najmniej od 1990 roku. Jak się powszechnie zauważa, transformacja po 1989 r. nie objęła organizacji sądów. Większość reform paradoksalnie przeprowadzono w schyłkowym okresie PRL (w latach 80.), a rozwiązania te następnie powtarzano w nowych regulacjach prawnych bez większych zmian. Nowo utworzone instytucje – jak na przykład Trybunał Konstytucyjny – postrzegano w większości jako zapożyczone z krajów zachodnich, a więc jako potrzebne i poprawnie funkcjonujące. Działo się tak mimo tego, że władze komunistyczne w trakcie ich tworzenia dostosowywały je do warunków państwa socjalistycznego. Co więcej, powołanie znacznej części tych instytucji przejętych z demokratycznego Zachodu, ale dostosowanych do realiów socjalistycznych, wynikało z nadchodzącej erozji systemu komunistycznego. Społeczeństwo postrzegało je bowiem między innymi jako przyczyniające się do ostatecznego upadku komunizmu i rozpoczęcia demokratycznych reform. Jest to jednak pewien paradoks, gdyż dziś już wiadomo, że część z tych instytucji zaprojektowano po to, żeby ratować socjalizm pod fasadą rozwiązań demokratycznych. Dlatego też niektórzy otwarcie twierdzą, że wprowadzenie instytucji sądowniczych kojarzonych z demokracją i z państwem prawa nadało demokratyczną fasadę trzeciej władzy, choć właściwie nie przeprowadzono żadnych reform, które wprowadzałyby praworządność. Wkrótce potem na poziomie konstytucyjnym ustanowiono zasadę państwa prawnego, która – bez jednoczesnego uznawania zasady sprawiedliwości okresu przejściowego – zasiliła istniejący system prawny o zasady demokratyczne (choć w wielu aspektach system ten miał pochodzenie totalitarne). Zwraca się uwagę na to, że w szczególności Trybunał Konstytucyjny (utworzony w 1982 r.) i Krajowa Rada Sądownictwa (w 1989 r.) służyły jako demokratyczny parawan mający przykryć niedemokratyczną rzeczywistość. W związku z tym u progu radykalnych reform konstytucyjnych trzecia władza była właściwie niewidoczna, a tematy dyskusji oscylowały wokół zupełnie innych kwestii – takich jak pozycja prezydenta, dwóch izbach parlamentu, statusie premiera w rządzie, relacjach między rządem a parlamentem, prawach człowieka oraz relacjach między państwem a Kościołem. Wynikało z tego założenie, że nowa konstytucja, uchwalona ostatecznie w 1997 r., paraliżowała pozycję sądownictwa, wprowadzając jedynie drobne korekty (m.in. uznanie Trybunału Konstytucyjnego za organ sądowy i przyznanie mu nowych kompetencji, np. do orzekania w sprawach skargi konstytucyjnej). Inne kluczowe rozwiązania dotyczące sądownictwa pozostały praktycznie niezmienione, miały też ograniczony zakres (np. postępowania sądowoadministracyjne stały się dwuinstancyjne). Mimo to głosy opowiadające się za rzeczywistą reformą sądownictwa nadal pozostawały silne. Stały się one jeszcze głośniejsze w reakcji na uznawane przez społeczeństwo za skandaliczne wyroki sądowe w sprawach zbrodni komunistycznych (m.in. w sprawach dotyczących masakry górników w kopalni „Wujek”, ogłoszenia stanu wojennego, zabójstwa księdza Jerzego Popiełuszki). W podobnym czasie, m.in. dzięki działalności Instytutu Pamięci Narodowej, do opinii publicznej zaczęły docierać informacje o tzw. zbrodniach sądowych, czyli zbrodniach okresu komunizmu, w których w imię prawa zamordowano ok. 50 tys. osób związanych z konspiracją niepodległościową. Negatywny wizerunek sędziów i sądów pogłębiały dodatkowo ujawnione patologie, takie jak nepotyzm, kumoterstwo czy korupcja. Ujawniano także rozmaite nieformalne powiązania łączące środowiska sędziów, polityków i biznesmenów (np. siatka z Gdańska, która stała się nawet inspiracją dla filmów).

Taki obraz władzy sądowniczej wzmacniał tylko postulaty wprowadzenia prawdziwych reform. Tego rodzaju propozycje słychać było zarówno z lewej, jak i z prawej strony sceny politycznej. Jak wskazywała Magdalena Ogórek – kandydatka SLD na prezydenta w 2015 roku – Polska byłaby bez takich reform jedynie państwem prawników, a nie państwem prawa. Potrzeba zmiany wyrażana była wcześniej w programach politycznych partii Prawo i Sprawiedliwość czy Platforma Obywatelska. Pojawiały się też oddolne, spontaniczne inicjatywy obywatelskie, proponujące dość radykalne reformy sądownictwa (np. Stowarzyszenie Osób Poszkodowanych Przez Wymiar Sprawiedliwości). Zdecydowana większość proponowanych reform sprowadzała się do reorganizacji trzech ważnych aspektów, tj. instytucji Trybunału Konstytucyjnego i Krajowej Rady Sądownictwa oraz odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów.

W kwestii TK debata toczyła się głównie w środowiskach akademickich, które argumentowały, że jest on reliktem socjalizmu i że należy zmienić przede wszystkim mechanizm wyboru sędziów oraz tryb działania Trybunału – aby mógł on skuteczniej chronić prawa i wolności obywateli. Z kolei Krajowa Rada Sądownictwa wzbudziła zainteresowanie nie tylko polityków, ale i samych sędziów. Andrzej Rzepliński, były prezes Trybunału Konstytucyjnego, stwierdził wprost, że przeprowadzenie poważnej reformy sądownictwa w Polsce jest niemożliwe. Jego zdaniem KRS to korporacyjny układ powiązań wybierany w sposób nietransparentny i reprezentujący nie sędziów, ale sędziowskie grupy interesów. Potwierdza to opinia wyrażona przez Andrzeja Rzeplińskiego: jak nie wyrwiemy sędziom Krajowej Rady Sądownictwa, to nic się nie da zrobić z polskim wymiarem sprawiedliwości. Warto zwrócić uwagę, że również partie polityczne – w tym Platforma Obywatelska – uważały reformę KRS za konieczną. PO w swoim programie wprost stwierdziła, że te procesy są niezbędne, bo od nich zależy powodzenie jakichkolwiek zmian w sądownictwie. Lider Platformy Obywatelskiej już w 2007 roku wskazywał, że należy przeprowadzić gruntowną reformę Krajowej Rady Sądownictwa. Powinna przestać być organem korporacji sędziowskiej i stanąć na straży prawa obywatela do uzyskania sprawiedliwości. Członków Krajowej Rady Sądownictwa powinien wybierać Sejm, spośród kandydatów zgłoszonych przez senaty wyższych uczelni akademickich. Powinny to być osoby nieskazitelnego charakteru, mające wyższe wykształcenie i wyróżniające się osiągnięciami zawodowymi. Wprowadzenie do Rady osób z autorytetem moralnym i zawodowym spoza środowiska sędziowskiego jest niezbędne, nie tylko po to, aby Rada stała się reprezentantem interesów obywateli – klientów Sądu, ale także by była efektywną instytucją obywatelskiego wglądu i kontroli nad procesem doboru i nominacji sędziów, sprawujących bardzo istotną część władzy w Państwie. Proces ten nie spełnia obecnie wymogów ładu demokratycznego – dobór sędziów w praktyce odbywa się w zamkniętym dla obywateli kręgu korporacyjnej kooptacji”.

Wielokrotnie proponowano także przeprowadzenie reformy dotyczącej odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów. Propozycje te padały w odpowiedzi na oburzenie społeczne oraz na pojawiające się zachowania uchybiające godności sędziów i powadze sprawowanego urzędu. Często takie sytuacje miały miejsce z naruszeniem prawa, ale przykrywano je mechanizmami odpowiedzialności korporacyjnej. Propozycję reformy modelu odpowiedzialności dyscyplinarnej, w tym utworzenia w ramach Sądu Najwyższego Izby Dyscyplinarnej, przedstawiła m.in. była Pierwsza Prezes Sądu Najwyższego Małgorzata Gersdorf. Podzieliła ona również pogląd, że odpowiedzialność dyscyplinarna w Polsce nie była skutecznie egzekwowana, co przekładało się na brak zaufania do sędziów – podczas gdy zaufanie to jest kluczową wartością, na której musi opierać się władza sądownicza. Jest tak szczególnie dlatego, że jest to gałąź, której nie obejmuje mechanizm demokratycznych wyborów.

Należy podkreślić, że nawet obecnie przedstawiciele większości środowisk politycznych nie kwestionują potrzeby przeprowadzenia reformy dotyczącej sądów i sędziów. Reprezentanci niemal wszystkich partii zgadzają się, że sądy w Polsce wymagają zmian obejmujących różne aspekty funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Politycy wyrażający swoje opinie często stwierdzają jednak, że kierunek reform wprowadzonych po 2015 r. jest słuszny, ale ich największą wadą jest to, że zostały wprowadzone przez rząd prawicowy (rozumiany jako ortodoksyjny i skrajny w swoich stanowiskach) oraz że nadmiernie zaburzyły istniejące powiązania i interesy w sądownictwie.

Pierwsza prezes Sądu Najwyższego Małgorzata Gersdorf (C), były prezes Trybunału Konstytucyjnego Andrzej Rzepliński (P) i były pierwszy prezes Sądu Najwyższego Adam Strzembosz (L), podczas Wysłuchania Publicznego o ustawie o Sądzie Najwyższym. 17.07.2017 Warszawa.

Kontekst zmian w Trybunale Konstytucyjnym

Geneza sporu o charakterze prawno-politycznym, który rozpoczął się jesienią 2015 roku w Polsce w odniesieniu do Trybunału Konstytucyjnego jest złożona. Przede wszystkim jest to instytucja o dwóch sprzecznych obliczach. Z jednej strony powszechnie uznaje się, że Trybunał ułatwił powolną transformację ustrojową i przejście od autorytaryzmu do demokracji, z drugiej jednak strony postrzegany jest jako powołany przez władze komunistyczne do utrzymania dawnego status quo. Widoczne jest to do dziś w nieznanej w innych częściach Europy zasadzie, zgodnie z którą o składzie Trybunału decyduje w całości Sejm. W innych krajach podobne uprawnienia w tym zakresie są podzielone między różne organy państwowe – żeby żaden z nich nie mógł nadto ich skumulować.

Fakt, że wszystkich piętnastu sędziów Trybunału Konstytucyjnego w Polsce wybiera Sejm, od dawna budził zastrzeżenia. Dlatego przez ostatnie trzy dekady największa liczba propozycji związanych z reformą systemu konstytucyjnego dotyczyła właśnie TK, w tym mechanizmu wyboru sędziów. Już ponad dziesięć lat temu przedstawiciele dzisiejszej opozycji wyrażali poglądy – skądinąd słuszne – że tylko regularne zmiany władzy chronią Trybunał Konstytucyjny przed monopolem jednej partii w kształtowaniu jego składu oraz dominacją sędziów wybranych przez jedną stronę polityczną. Z tego powodu m.in. Prawo i Sprawiedliwość, ale również inne partie, zgłosiły szereg propozycji reformy TK. W toku praktyki politycznej ukształtował się zwyczaj, który miał zapewnić różnorodność sędziów tego organu. Już w latach 90. przyjęto niepisaną zasadę, która była przestrzegana w Polsce do 2015 r – jeżeli dziesięcioletnia kadencja sędziego TK upływa na przełomie kadencji parlamentarnej, a istnieje prawdopodobieństwo, że nowo powołani sędziowie rozpoczną służbę już w nowej kadencji, „stary” parlament – mimo że nie ma żadnych ograniczeń prawnych w tym zakresie – powinien wstrzymać się z wyborem nowych sędziów, aby tych mógł wybrać nowy parlament.

Sytuacja zmieniła się diametralnie w 2015 roku, a sam kontekst tej zmiany jest złożony. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę na to, że ówczesny Sejm przez dwa lata pracował nad zaproponowaną przez ówczesnego Prezydenta RP Bronisława Komorowskiego (PO) nową ustawą o Trybunale Konstytucyjnym. Prace parlamentarne nad ustawą przebiegały powoli, a Sejm nie wykazał istotnego zainteresowania tym zgłoszonym latem 2013 r. projektem. Co więcej, wiosną 2015 roku odbyły się wybory prezydenckie, a najpoważniejszymi konkurentami do urzędu byli ówczesny prezydent Bronisław Komorowski (PO) i Andrzej Duda (PiS). Ostatecznie wybory wygrał ten drugi, co było dużym zaskoczeniem, gdyż wcześniejsze sondaże przewidywały wygraną Bronisława Komorowskiego. Po trzecie, wybory parlamentarne zostały zaplanowane na jesień 2015 roku i ówczesna partia rządząca – Platforma Obywatelska – początkowo liczyła na kolejną wygraną (która byłaby trzecią z rzędu). Jednak zwycięstwo kandydata PiS w wyborach prezydenckich świadczyło o huśtawce nastrojów wyborców i wskazywała, że zwycięstwo Prawa i Sprawiedliwości w wyborach do Sejmu było coraz bardziej prawdopodobne. W tej sytuacji projekt nowej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, który do tej pory nie budził zainteresowania, przekształcił się w kwestię kluczową, a jego szybkie uchwalenie stało się priorytetem dla Prezydenta Bronisława Komorowskiego i Platformy Obywatelskiej.

Dlatego też trwające od dwóch lat prace legislacyjne nabrały tempa i w czerwcu 2015 roku Sejm przyjął nową ustawę o Trybunale Konstytucyjnym. Tempo prac było podyktowane tym, że jesienią 2015 r. miała wygasnąć kadencja pięciu z piętnastu sędziów Trybunału. Ówczesne władze postawiły sobie za cel obsadzenie wszystkich stanowisk, mimo że było jasne, iż kadencja dwóch z pięciu sędziów upłynie już w nowej kadencji Sejmu (w przypadku pozostałych trzech sędziów było to dyskusyjne ze względu na konstytucyjne sposoby liczenia przebiegu kadencji). Co jednak istotne, cała piątka nowych sędziów miała rozpocząć swoje kadencje już po wyborach parlamentarnych. Mając tego świadomość, PO zawiązała koalicję z obecnymi wówczas w parlamencie partiami politycznymi i rozdzieliła mandaty sędziów w taki sposób, że trzy z nich przypadły PO, a dwa innym partiom (SLD i PSL). Jednocześnie PO już wtedy twierdziła, że trzech sędziów – rekomendowanych przez tę partię – zostało wybranych zgodnie z prawem, a dwa pozostałe mandaty, które mniej interesowały PO, bo nie dotyczyły kandydatów rekomendowanych przez tę partię, mogły być podważane. Narzucona narracja była więc taka, że jeśli pojawiały się jakieś nieprawidłowości, to wyłącznie dotyczące tych dwóch mandatów. Kadencje pozostałych trzech sędziów (rekomendowanych przez PO) miały natomiast być w pełni chronione. Należy zauważyć, że największa wówczas partia opozycyjna – PiS – nie wzięła udziału w tym akcie podziału łupów, argumentując, że w przypadku wygrania przez tę partię wyborów parlamentarnych, będzie mogła ona mogła wybrać „swoich” sędziów konstytucyjnych – ponieważ pojawią się kolejne wakaty.

Na uwagę zasługuje fakt, że kadencje wszystkich pięciu sędziów miały wygasnąć już po wyborach parlamentarnych, a zwyczajem było, że w takich okolicznościach „stary” Sejm nie wybierał nowych sędziów TK, lecz pozwalał na to nowo wybranym posłom. Nowy Sejm musiał się zmierzyć z nowymi okolicznościami. Nie bez znaczenia jest też fakt, że prezydent Andrzej Duda, który objął urząd w sierpniu 2015 r., nie przyjął ślubowania pięciu nowych sędziów Trybunału Konstytucyjnego wybranych przez poprzedni parlament. Tymczasem zgodnie z konstytucją akt złożenia ślubowania przed prezydentem jest warunkiem koniecznym do objęcia stanowiska sędziego TK – nie ma możliwości, żeby bez tego kandydaci mogli stać się sędziami. Przekonują o tym przepisy ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, które rozróżniają pojęcia „sędziego Trybunału Konstytucyjnego” (czyli osoby wybranej przez Sejm, która złożyła ślubowanie przed Prezydentem) oraz „osoby wybranej na stanowisko sędziego Trybunału”, czyli która została wybrana przez Sejm, ale nie złożyła ślubowania przed Prezydentem RP. W tamtej chwili komentatorzy prawni z zakresu prawa konstytucyjnego byli zgodni co do tego, że – choć ich zaangażowanie było różne – to jednak oba podmioty, tj. Sejm i Prezydent, były zaangażowane w procedurę wyboru sędziów konstytucyjnych, co służyło zabezpieczeniu zasady „współdziałania władz” (zawartej w Preambule do Konstytucji RP z 1997 r.). Argumentowano również, że akt złożenia ślubowania przed Prezydentem przez osoby wybrane na sędziów TK był analogiczny do aktu powołania dokonywanego przez Prezydenta w przypadku sędziów sądów powszechnych i administracyjnych, co miało wzmocnić status sędziów Trybunału Konstytucyjnego i uczynić go bardziej „sądowym”. Należy również zauważyć, że w orzecznictwie potwierdzono, że Prezydent mógł zdecydować o niepowołaniu sędziego – i akt ten stanowił uznaniową decyzję głowy państwa.

W tej sytuacji „nowy” Sejm VII kadencji uznał, że z chwilą jej rozpoczęcia wybór pięciu sędziów Trybunału Konstytucyjnego nie był skuteczny. Argumentowano to obowiązującą w Polsce od stu lat zasadą umorzenia postępowania, zgodnie z którą wszelkie wszczęte, ale niezakończone postępowania umarzają się wraz z rozpoczęciem nowej kadencji Sejmu, a więc nie są one kontynuowane i uznaje się je za nieistniejące. Co istotne, zasada ta dotyczy każdego rodzaju procedur, także takich z udziałem podmiotów zewnętrznych w stosunku do Sejmu, takich jak Prezydent (weto ustawodawcze) czy Trybunał Konstytucyjny (wniosek o zbadanie legalności aktu normatywnego). Wychodząc zatem z założenia, że zasada umorzenia postępowania we wszystkich dziedzinach została ukształtowana przez praktykę parlamentarną, Sejm przyjął, że powinna być ona w równym stopniu stosowana w procedurze wyboru sędziów TK. Zasada umorzenia postępowania została zastosowana po raz pierwszy w odniesieniu do wyboru sędziów konstytucyjnych, ale należy zauważyć, że tak właśnie zasada ta kształtuje się w Polsce. Sprawy sporne rozstrzygają działania Sejmu, na co wyraźnie zwracają uwagę eksperci w dziedzinie polskiego prawa, natomiast sam TK uznaje Sejm za dysponenta zasady umorzenia postępowania.

Reforma Krajowej Rady Sądownictwa

Krajowa Rada Sądownictwa jest jedną z trzech nowych instytucji konstytucyjnych wprowadzonych do polskiego systemu prawnego w 1989 r. w wyniku ustaleń politycznych obrad Okrągłego Stołu. Pozostałe dwie, które miały być powołane, czy też przywrócone – mówiąc precyzyjniej – to Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Senat. Wszystkie te trzy instytucje nie były dziełem przypadku, a ich powołaniu towarzyszyły dwie narracje. Jedna z nich miała charakter oficjalny, druga zaś nieoficjalny i ukrywała prawdziwe intencje stojące za ich wprowadzeniem do Konstytucji RP. Zgodnie z oficjalną narracją Prezydent i Senat mieli przywrócić rodzime tradycje systemu prawnego i przypomnieć ustrój przedwojennej II RP, która dla wielu Polaków jako niepodległe państwo była przeciwieństwem zależnego od ZSRR PRL-u. Prezydent stał się więc głową państwa w miejsce wcześniejszej Rady Państwa – kolektywnego organu prezydenckiego funkcjonującego na wzór sowiecki. Z kolei Senat miał być ceną za kontraktowe wybory do Sejmu, z gwarantowanym udziałem komunistów, którzy uważali, że mają zapewnioną większość także w Sejmie. Wreszcie Krajowa Rada Sądownictwa miała być nawiązaniem do przykładów stawianych przez demokratyczny konstytucjonalizm zachodni poprzez zagwarantowanie niezawisłości sędziów i sądów. W tej narracji wszystkie trzy instytucje potwierdzały przemiany 1989 roku. Prezydent i Senat odwoływali się do rodzimych i pozytywnych tradycji polskiego systemu prawnego, zaś Krajowa Rada Sądownictwa odzwierciedlała demokratyczny konstytucjonalizm zachodni, który miał być obecny we wszystkich reformach roku 1989 r.

Ta druga, mniej oficjalna narracja, była jednak zupełnie inna – w tym przypadku prezydent miał być strażnikiem ustaleń Okrągłego Stołu, który strzegłby zawartego porozumienia (w literaturze zachodniej ta rola określana byłaby mianem „watchdoga”). Świadczył o tym fakt, że na prezydenta z góry wyznaczono przywódcę komunistów, czyli generała Wojciecha Jaruzelskiego, który miał nieograniczone prawo do rozwiązania Sejmu, jeśli ten podjąłby jakąkolwiek uchwałę uniemożliwiającą mu wykonywanie obowiązków. Senat natomiast był imitacją instytucji bez żadnych realnych instrumentów działania. Jego siła opierała się wyłącznie na wolnych wyborach do tej izby oraz na tym, że w praktyce rozszerzał zakres swoich kompetencji – i to często wbrew przepisom konstytucji. Krajowa Rada Sądownictwa była instytucją, która w pozornie demokratyczny sposób paraliżowała system sądownictwa i uniemożliwiała jakiekolwiek skuteczne reformy sędziów i sądów. Towarzyszyło temu przekonanie, że środowisko sędziów zostanie oczyszczone w ramach samoregulacji, a Krajowa Rada Sądownictwa będzie tego procesu pilnować. Dla wielu obserwatorów oznaczało to tylko jedno: że trzecia gałąź władzy została przykryta demokratyczną fasadą Krajowej Rady Sądownictwa, a to w istocie uniemożliwiło reformy sądownictwa. Dlatego czasem zauważa się, nie tylko w odniesieniu do Polski, że szybkie tworzenie rad sądownictwa w postkomunistycznej Europie było błędem, ponieważ nadawało sędziom i strukturom przeniesionym z autorytaryzmu demokratyczne pozory, przy jednoczesnej gwarancji zachowania status quo. Narracja ta okazała się niezwykle skuteczna, co potwierdził fakt, że przy wprowadzaniu kolejnych reform konstytucyjnych (poprzez uchwalenie tzw. małej konstytucji z 1992 r. oraz przyjęcie nowej, pełnoprawnej konstytucji z 1997 r.) o kwestiach organizacji sądownictwa praktycznie nie mówiono, a uwaga twórców konstytucji koncentrowała się na zupełnie innych tematach. W rezultacie Konstytucja RP z 1997 r. właściwie blokowała rozwiązania dotyczące sędziów i sądów.

Z powodu opisanego powyżej przez całe lata 90. i po uchwaleniu nowej konstytucji wśród prawników i polityków wielokrotnie podnoszona była idea reformy sądownictwa. Jednocześnie wskazywano, że jednym z kluczowych elementów reformy powinna być zmiana sposobu wyłaniania członków Krajowej Rady Sądownictwa. Krytycy uważali, że w modelu przyjętym w 1989 r. Rada pełniła rolę korporacyjną i tworzyła system skoncentrowany na sobie, ekskluzywny i o ograniczonej przejrzystości. Zasada rozdziału i niezawisłości była za to w istocie pretekstem do unikania reform w sektorze sądownictwa. Stwierdzano również, że stworzony system wyłączał sądownictwo z jakiejkolwiek kontroli demokratycznej, co stało w jawnej sprzeczności z zasadą podziału władz, zgodnie z którą każda z gałęzi władzy wykazuje pewien stopień nieufności wobec innych – co jest podstawą mechanizmów współpracy, ale także kontroli.

Zgodnie z art. 187 Konstytucji RP, Rada jest organem o złożonej strukturze. W jej skład wchodzą przedstawiciele wszystkich władz, co oznacza, że choć jej rolą jest strzeżenie niezawisłości sędziowskiej, to pełni ona funkcję płaszczyzny współdziałania wszystkich gałęzi władzy (co odzwierciedla konstytucyjną ideę współdziałania wszystkich gałęzi władzy wyrażoną w preambule do konstytucji). Należy zauważyć, że w polskich komentarzach prawnych takie powiązanie, a więc współdziałanie wszystkich władz w ramach Krajowej Rady Sądownictwa było zawsze mocno podkreślane. Konstytucja stanowi, że KRS składa się z kilku kategorii członków. Do pierwszej z nich należą członkowie powoływani z urzędu, czyli tacy, którzy stają się członkami Rady w wyniku pełnienia innych funkcji i zajmowania innych stanowisk. W skład tej grupy wchodzą Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Minister Sprawiedliwości, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz osoba powołana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (art. 187 ust. 1 pkt 1). Drugą grupę tworzą przedstawiciele władzy ustawodawczej wybierani odpowiednio przez Sejm i Senat – czterech członków wybiera Sejm spośród posłów, a dwóch członków wybiera Senat spośród senatorów (art. 187 ust. 1 pkt 3).

Trzecią i ostatnią grupą członków tworzą przedstawiciele sądownictwa. Zgodnie z zapisami Konstytucji RP, Krajowa Rada Sądownictwa składa się z piętnastu członków wybranych spośród przedstawicieli Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych (art. 187 ust. 1 pkt 2). Jednocześnie w kwestii określania składu Rady, konstytucja stanowi wprost, że „ustrój, zakres działania i tryb pracy Krajowej Rady Sądownictwa oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa” (art. 187 ust. 4 Konstytucji). Uprawnienie do określenia „sposobu wyboru jej członków” należy oczywiście rozumieć jako odnoszące się do sędziów wchodzących w skład Krajowej Rady Sądownictwa. Tylko bowiem w odniesieniu do tej grupy członków Rady sposób wyboru nie został określony w konstytucji. Oznacza to, że wyraźną intencją twórców ustawy zasadniczej było powierzenie ustawodawcy zadania rozstrzygnięcia w drodze zwykłego aktu ustawowego, w jaki sposób mają być powoływani członkowie KRS. Jedynym warunkiem konstytucyjnym jest to, aby w grupie piętnastu członków znaleźli się sędziowie reprezentujący poszczególne sądy określone w ustawie zasadniczej. Zatem na gruncie samej konstytucji ustawodawcy pozostawiono względną swobodę w określaniu mechanizmu wyboru sędziów wchodzących w skład Krajowej Rady Sądownictwa.

Należy zauważyć, że grupa, która po 1989 r. została wyłoniona wśród bardzo wąskiego gremium sędziów pełniących funkcje w sądach, była przedmiotem poważnej krytyki. Twierdzono między innymi, że przyjęte rozwiązania 1) nie uwzględniają jasnych mechanizmów wyborczych; 2) promują sędziów pełniących funkcje, 3) prowadzą do nadreprezentacji sędziów Sądu Najwyższego 4) nie uwzględniają reprezentacji sędziów zasiadających w sądach niższych instancji; 5) wyłączają zasadę przejrzystości procedury wyborczej. Przed 2015 r. powyższy model był powszechnie krytykowany. O reformę apelowali przedstawiciele zaangażowanych środowisk politycznych oraz sami sędziowie. Ówczesny Prezes Trybunału Konstytucyjnego, Andrzej Rzepliński, stwierdził, że konieczna jest reforma procedury wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa, gdyż bez niej nie uda się cała reforma sądownictwa. Również Donald Tusk, będąc liderem Platformy Obywatelskiej, zauważył w 2007 r., że Krajowa Rada Sądownictwa jest kluczową instytucją pod względem zmian w sądownictwie. Powszechne było przekonanie, że przyjęty sposób wyboru sędziów–członków Rady był nieprzejrzysty, egocentryczny i sprzyjał utrzymywaniu się istniejących powiązań.

Reformy wprowadzone w latach 2017 i 2018 dotyczyły wyłącznie sędziów spośród wszystkich grup członków KRS. Do tej pory zamknięty system został otwarty, a każdy sędzia zyskał prawo do zgłoszenia kandydata na członka Krajowej Rady Sądownictwa. Jednocześnie zachowany został konstytucyjny wymóg, zgodnie z którym w skład grupy 15 członków muszą wchodzić wyłącznie sędziowie. Tym samym każdy sędzia dowolnego rodzaju sądu uzyskał prawo do zgłoszenia własnego kandydata na członka Krajowej Rady Sądownictwa – a aby skutecznie zgłosić kandydata, należy zebrać łącznie 25 głosów poparcia od innych sędziów. Dzięki temu rozwiązaniu procedura zgłaszania kandydatów stała się znacznie bardziej demokratyczna, gdyż każdy sędzia uzyskał prawo do potencjalnego udziału w procedurze wyboru członków Rady (choć to od jego decyzji zależało, czy z tego prawa skorzysta). Drugą częścią reformy była możliwość zgłaszania członków Rady za pośrednictwem obywateli (w liczbie dwóch tysięcy). Rozwiązanie to uznano za konieczne z punktu widzenia demokracji, ale także ze względu na postulowaną od dawna potrzebę zaangażowania elementu społecznego w funkcjonowanie sądów. Trzecim czynnikiem było przyznanie Sejmowi kompetencji do wyboru sędziów-członków KRS (na podstawie propozycji zgłaszanych przez sędziów i obywateli). Uznano, że taki tryb wyboru sędziów da Radzie potrzebne umocowanie demokratyczne, a także zapewni pełną przejrzystość, która wcześniej nie była zagwarantowana.

W efekcie zmiana dotycząca sędziów-członków Krajowej Rady Sądownictwa była następująca: wcześniej piętnastu sędziów było wybieranych przez sędziów poszczególnych typów sądów, natomiast zgodnie z nowymi przepisami kandydatów na członków Rady zgłasza 25 sędziów (lub 2 tys. obywateli), z zastrzeżeniem, że kandydatem może być tylko sędzia. Sam wybór pozostawiono w gestii Sejmu. Ustawodawca uznał to rozwiązanie za dopuszczalne w ramach prawa do uchwalania aktów wykonawczych – aby określić sposób wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa, o którym mowa w konstytucji – a jednocześnie za konieczne z punktu widzenia legitymizacji trzeciej władzy.

Tak oto zmieniono sposób wyboru sędziowskiej części Rady, zachowując przy tym konstytucyjne warunki dotyczące jej składu. Zgodnie z nimi, (a) w Krajowej Radzie Sądownictwa zasiada 15 wybieranych członków-sędziów; (b) ta grupa członków musi być sędziami; (c) sędziowie ci muszą reprezentować określone sądy lub rodzaje sądów. Nowe rozwiązanie uzasadniano przy pomocy takich argumentów: (a) Rada nie jest organem samorządu sędziowskiego, a zatem nie ma podstaw do stwierdzania, że sędziowie muszą być wybierani wyłącznie przez sędziów; (b) w pełni respektowane są wymogi konstytucyjne, zgodnie z którymi członkowie Rady muszą być sędziami określonych sądów (wskazanych w konstytucji); (c) przyjęty mechanizm wyboru sędziów (spośród kandydatów zgłoszonych przez sędziów) lepiej wspiera ideę ustrojową przyświecającą Krajowej Radzie Sądownictwa, gdyż Rada ma odzwierciedlać ideę współpracy różnych gałęzi władzy, aby lepiej i skuteczniej wykonywać swoją podstawową rolę, którą jest stanie na straży niezależności sądów i sędziów (por. art. 186 ust. 1); d) przyznanie obywatelom prawa do zgłaszania kandydatów (muszą to być sędziowie) czyni Radę i całą władzę sądowniczą (reprezentowaną przez Radę) znacznie bardziej demokratyczną.                                                                                 

Istota ustawy naprawczej z dnia 20 grudnia 2019 r.

Ustawa z dnia 20 grudnia 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (zwana dalej ustawą naprawczą), weszła w życie 14 lutego 2020 roku i wykonała wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 listopada 2019 r., C-585/18, C-624/18 i C-625/18 (zwany dalej wyrokiem TSUE z dnia 19 listopada 2019 r.), w którym zatwierdzono, że powoływanie sędziów przez Prezydenta RP oraz ich status wprowadzenia na urząd nie mogą być przedmiotem kontroli sądowej. W związku z tym, że ustawa wykonuje wyrok TSUE, jest ona określana jako ustawa naprawcza lub ustawa porządkująca.

Wyrok TSUE z 19 listopada 2019 r. nie daje podstaw do kwestionowania, podważania czy unieważniania statusu sędziów powoływanych przez Prezydenta RP. Jest to pogląd nie tylko TSUE, ale także Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 8 listopada 2016 r., sygn. akt P 126/15, 89/A/2016: 5 czerwca 2012 r., sygn. akt K 18/09; postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt SK 37/08; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1883/12; 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1874/12; 7 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 858/17). TSUE ukształtował standard europejski, zgodnie z którym sądy państw członkowskich UE są uprawnione do przeprowadzania testu niezawisłości sędziowskiej, ale tylko w odniesieniu do konkretnej, indywidualnej sprawy i w oparciu o przepisy krajowe. Oznacza to, że ocena ta powinna być dokonywana w świetle ustawodawstwa (w tym konstytucji) danego państwa członkowskiego. Sądy i sędziowie w Polsce nie mają kompetencji do kwestionowania lub oceny, czy kompetencje konstytucyjne przysługujące Krajowej Radzie Sądownictwa lub Prezydentowi RP są wykonywane prawidłowo, czy też nie, a tym bardziej do kwestionowania legalności konstytucyjnych organów państwa.

Standard określony w wyroku TSUE uwzględniono w ustawie naprawczej poprzez podkreślenie w jej treści obowiązujących norm prawnych, zgodnie z którymi sędzia nie jest uprawniony do kwestionowania kompetencji do orzekania innej osoby powołanej na ten urząd przez Prezydenta RP, a każde podobne działanie stanowiłoby przewinienie dyscyplinarne. Ustawa wprowadza szczególny tryb oceny niezależności sądu oraz nakłada na sędziów obowiązek publicznego ujawnienia pewnych danych, które mogą mieć znaczenie dla oceny niezależności sądu, w którym orzekają oraz dla oceny niezawisłości sędziego (przynależność do stowarzyszeń, a w przeszłości do partii politycznych). W świetle standardu TSUE takie okoliczności mogą mieć znaczenie dla oceny składu sądu i konkretnego sędziego. Ustawa zachowuje zatem konstytucyjny standard apolityczności sędziów i realizuje zasadę jawności sądowej, która jest podstawowym zabezpieczeniem demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek składania oświadczeń o działalności przez sędziów będących funkcjonariuszami publicznymi leży w interesie państwa i ma znaczenie dla jego ochrony.

Dostrzegając potrzebę przeciwdziałania bezpodstawnemu kwestionowaniu statusu sędziów i orzecznictwa sądowego, a w konsekwencji zapewnienia konstytucyjnie gwarantowanej niezawisłości sędziów, ustawa doprecyzowuje dotychczas obowiązujące przepisy prawa, w których przewinienie dyscyplinarne definiowane było jedynie za pomocą ogólnych i nieostrych sformułowań – przy jednoczesnym zachowaniu katalogu przewinień. Wyraźnie wskazano, że przewinieniami dyscyplinarnymi są działania lub zaniechania, które mogą uniemożliwić lub istotnie utrudnić funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości; działania zmierzające do podważenia stosunku służbowego sędziego lub skutecznego powołania sędziego albo konstytucyjnych podstaw działania organu państwowego, a także działalność publiczna, której nie da się pogodzić z zasadami niezawisłości sędziowskiej.

Procedura powoływania sędziów na podstawie art. 179 Konstytucji RP składa się z dwóch etapów: pierwszy toczy się przed Krajową Radą Sądownictwa i kończy się złożeniem wniosku do Prezydenta, a drugi obejmuje akt powołania i złożenia ślubowania. Powołanie jest odrębnym aktem o charakterze ustrojowym i konstytucyjnym. Zgodnie z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP, prawo powoływania sędziów jest prerogatywą Prezydenta RP i podlega jego wyłącznemu uznaniu i odpowiedzialności. Stanowi ono istotny element wśród mechanizmów zmierzających do równoważenia i hamowania władzy sądowniczej. Jego ustrojowa rola ma kluczowe znaczenie dla oceny charakteru prawnego i wagi nominacji sędziowskich oraz jest istotną gwarancją konstytucyjnego prawa do rzetelnego procesu sądowego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt. I OSK 1883/12; postanowienie Kpt 1/08; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., K 18/09, OTK ZU nr 63/6A/2012; postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., SK 37/08, OTK-A 2012/6/69; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r., I OSK 858/17).

W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego należy uznać, że wszelkie próby kwestionowania prerogatyw Prezydenta RP do powoływania sędziego, czy to poprzez stworzenie procedury odwoławczej na podstawie orzeczenia sądowego z uwagi na rzekomą wadliwość postępowania nominacyjnego, czy też poprzez akt normatywny, którego ranga jest niższa niż konstytucja, naruszałyby nie tylko normy dotyczące powoływania sędziów (tj. art. 144 ust. 3 pkt 17 i art. 179 Konstytucji RP), ale także konstytucyjną zasadę nieusuwalności sędziów, o której mowa w art. 180 ust. 1 Konstytucji RP. Normy te tworzą kompleksowy i pełny mechanizm gwarantujący niezawisłość sędziowską.

Ustawa naprawcza wprowadza definicję sędziego, która zawiera odwołanie do art. 179 Konstytucji RP, w którym określone zostały elementy konieczne i wystarczające do uzyskania statusu sędziego, tj. wniosek złożony przez Krajową Radę Sądownictwa oraz powołanie przez Prezydenta RP. Definicja określa warunki, jakie muszą być spełnione, aby powołanie na urząd mogło dojść do skutku, a sędzia mógł wykonywać swoje funkcje orzecznicze. Do warunków tych należy akt powołania przez Prezydenta oraz złożenie ślubowania.

Fakt, że definicja nie zawiera słów „na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa” nie oznacza, że Prezydent RP dokonuje wyboru sędziego niezależnie od wniosku KRS. W świetle art. 179 Konstytucji RP należy uznać, że z chwilą mianowania osoba powołana korzysta z niezawisłości, m.in. dzięki nieusuwalności oraz temu, że jej status nie może być kwestionowany przez żaden podmiot ani organ państwowy. Wprowadzona w ustawie definicja sędziego pozwala na określenie momentu powstania stosunku służbowego sędziego.

Wprowadzony przez ustawę naprawczą art. 42a nie narusza zasady podziału władz i nie ogranicza prawa sądu do badania prawidłowości jego składu. Regulacja dotycząca liczby sędziów i ich statusu zawodowego ma walor konstytucyjny. Zgodnie z art. 45 Konstytucji RP prawo do rzetelnego procesu sądowego rozumiane jest jako prawo do rozpoznania sprawy przez „właściwy” sąd, czyli taki, którego skład jest zgodny z ustawami. Skład sądu jest kategorią prawa procesowego uregulowaną w odpowiednich proceduralnych aktach ustawowych.

Nie można utożsamiać „składu sądu” ze „statusem sędziego”. Skład sądu określa procesową podstawę zdolności sądu do orzekania w konkretnej sprawie i podlega ocenie i kontroli sądu wyższej instancji. Z kolei status sędziego jest ustrojowym uprawnieniem osoby powołanej przez Prezydenta RP w akcie powołania do orzekania. Niewłaściwy skład sądu występuje wówczas, gdy orzeka on w składzie nieuwzględnionym w ustawach lub innym niż wymagany dla określonej kategorii spraw. Jeżeli skład nie odpowiada przepisom prawa, może dojść do nieważności postępowania, a okoliczność ta jest z urzędu rozważana przez sąd na każdym szczeblu postępowania. Jest to również podstawa do zastosowania zwyczajnych i nadzwyczajnych środków odwoławczych. Brak mianowania oznacza, że określona osoba nie jest sędzią, a zatem nie ma mowy o jakimkolwiek składzie sądu – ani prawidłowym, ani nieprawidłowym.

W zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej ustawa nie odbiega od standardów istniejących w innych państwach europejskich, w tym podobnych rozwiązań francuskich i niemieckich, gdzie takie działania podlegają odpowiedzialności karnej znacznie przewyższającej tę przewidzianą w polskiej ustawie. Lista przewinień dyscyplinarnych nie jest zamknięta. Znajdują się na niej działania, których nie da się sklasyfikować i dlatego ustawodawca posługuje się nieostrymi sformułowaniami na określenie przewinienia. Odpowiedzialność dyscyplinarna ma charakter szczególny i łączy w sobie cechy odpowiedzialności quasi-karnej i etycznej. Zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i Sądu Najwyższego, za niedopuszczalną uznaje się odmowę zastosowania aktu ustawowego bez wcześniejszego orzeczenia w tym zakresie ze strony Trybunału, gdyż ten organ jest jedynym właściwym do kontroli konstytucyjności przepisów prawnych. Prawo polskie nie dopuszcza rozproszonej sądowej kontroli konstytucyjności, a jedynie tego rodzaju kontrolę sprawowaną przez TK. Przyjęty model nie wyłącza legitymacji procesowej różnych podmiotów, w tym sądów, do poszukiwania środków odwoławczych w drodze pytań prawnych. W przypadku wątpliwości co do konstytucyjności przepisów prawnych, sąd ma obowiązek skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Jakiekolwiek poglądy przeciwne, uznające samodzielną rolę sądów w dokonywaniu takiej oceny, są wyłączone na podstawie art. 188 Konstytucji RP.